LA FOSA Y EL PÉNDULO

De vuelta la recentralización de la gestión educativa

Desde hace al menos quince años vienen confluyendo la preocupación de las fuerzas democráticas por promover la participación ciudadana en la gestión de la cosa pública, el esfuerzo de los PPFF urbanos por tomar parte en los procesos educativos de sus hijos, y la oportunidad que en esto han visto los políticos y formuladores de políticas de correr la ola democrática. Más recientemente, lo que pasa en el aula con sus hijos también ha empezado a ser parte de la preocupación de los dirigentes y PPFF rurales más conscientes.

Pero, con ser vigoroso, este furor participativo tarda en traducirse en mejoras en la gestión de las escuelas. Con frecuencia los entusiasmos pierden de vista no es lo mismo descentralizar ni gestionar con éxito en materia educativa que en otros rubros del servicio público. Sólo por compararlo con su similar más cercano: hay 8,000 ‘puntos de atención’ de salud pública, mientras que hay 65,000 ‘puntos de atención’ educativa. Esta dispersión acarrea necesidades presupuestales y capacidades de supervisión mucho más grandes, que nunca se abordan adecuadamente. Además, la diferencia en el número de oportunidades de atención al año entre los servicios de salud y educación y su respectivo público es también enorme, y no es pequeña la diferencia entre la formación y preparación que tienen los agentes del servicio en cada caso. Todo esto ayuda a explicar, por ejemplo, por qué es tan difícil replicar en educación la exitosa experiencia de los CLAGEs.

Bajo el principio de que el mejor gestor de un servicio es quien está más cerca del beneficiario, desde el sector educación se ha tratado de enfrentar estos dilemas siendo más papistas que el papa, y disponiendo una descentralización mucho más radical y ambiciosa que las contempladas para el resto del servicio público. Así, la Ley General de Educación resulta en exceso más ‘democrática’ que la Ley de Regionalización o la normativa de Gobiernos Locales. Mientras que la descentralización de la Ley de Bases de Regionalización aspira a bajar las capacidades de decisión UN peldaño (del nivel nacional al regional) el sector educación contempla distribuir tareas a lo largo de una escalera de siete peldaños: es decir, la normativa del sector señala tareas a escala 1. Nacional, 2. Regional, 3. Municipal Provincial (UGELs, aproximadamente) 4. Local Distrital, 5. Redes (y Unidades de Costeo, aproximadamente) 6. IIEE, 7. Aula; y en especial a estas tres últimas, escalas éstas que para ‘la otra’ descentralización ni siquiera existen.

La realidad está corrigiendo ese exceso de entusiasmo. En contra de esta tendencia a darle ‘todo el poder a los soviets’, y no sólo en materia educativa, los peruanos le demostramos todos los días al poder central que seguimos necesitándolo. Bastaría con preguntarse, por ejemplo, si acaso los Gobiernos Regionales irán a echarse sobre los hombros la responsabilidad (técnica, política y vital) de seguir sosteniendo esfuerzos como el de racionalización de plazas, para no hablar de evaluación docente o acreditación de instituciones.

No municipalizarás

En medio de este proceso, cabe preguntarnos también si el voluntarismo apresurado -y la poca imaginación- que exhibe el piloto de municipalización le está política y éticamente permitido a… alguien. Una pobre estrategia de comunicación ha devenido en que el magisterio organizado aliente la hostilidad de la población frente a las ‘amenazas de privatización’ y a la certeza –pese a las explícitas, pero ineficaces, negaciones del gobierno al respecto- de que en esto se sigue los dictados de los organismos internacionales más diabólicos. El SUTEP resiste activamente el proceso, denunciando una voluntad privatizadora de la educación, en una denuncia que apenas esconde su temor a la liquidación de su sindicato nacional al dispersar ‘la patronal’.

Pero no es sólo el radicalismo ideológico el que conduce a algunos maestros a estas interesadas alucinaciones. El piloto de municipalización no puede o no sabe defenderse solo. Su improvisación es patente. El documento llamado “Concepción Teórica”, que describe las características experimentales del piloto, era ya un documento sorprendentemente vacío. Los criterios con los que fueron seleccionados los distritos para llevar adelante la experiencia fueron y son desconocidos. Sin una tipología de municipalidades (que no existe en el país) resulta muy difícil llevar exitosamente un proceso que debería asignar funciones y competencias según capacidades y posibilidades. Además -cosa que ha disgustado a los líderes pedagógicos- el hecho de separar en lo administrativo la gestión de la educación inicial y primaria de la secundaria entra en contradicción con lo específicamente reunido por la Ley de Educación como “Educación Básica”. Por si fuera poco, el piloto tampoco conversa con la Ley Orgánica de Municipalidades: alcaldes y organizaciones sociales están considerados como meros ejecutores de un proceso que no dialoga claramente con otros en curso, como la formulación de los Planes Estratégicos Regionales y Locales (en manos de los espectros COPAREs y COPALEs, auspiciados por la LGE) Los analistas consultados consideran que el gobierno probablemente seguirá la estrategia de enterrar este piloto bajo la alfombra, habiendo arruinado todo posible prestigio de la palabra “municipalización” para los próximos años.

¿Rendir cuentas? Nos rendimos...

Resulta interesante notar que, aunque desde 2002 el profuso marco normativo que regula las relaciones entre padres de familia, IIEE, Órganos Intermedios, DRE y MED ha sido diseñado, ciertamente, en torno a la idea de rendición social de cuentas y comprometida con ella, en verdad está sumamente enmarañado y se ve ocasionalmente contradicho por normas regidas por otro ánimo (especialmente, las estabilidades y protecciones previstas por la Ley del Profesorado y su reglamento) constituyendo esta contradicción un incentivo para la entrega de información falsa por quienes no tienen, de facto, ninguna responsabilidad individual o colectiva por resultados. Ya el proyecto META (que conduje desde el MED entre 2003 y 2005) mostró los altos costos de disponer un sistema de información alternativo que logre eludir los vicios que el sistema vigente lleva instalados y que, con el mejor ánimo, persiste en instalar.

Porque no es difícil hallar ejemplos recientes de cómo algunas normas llevan directamente al falseo. En 2007 realicé una investigación de campo que halló que, por ejemplo, la presión por reportar minuciosamente las horas lectivas[1] “bajo responsabilidad”, es capaz de generar sanciones administrativas en casos de no entrega del reporte, pero no en caso de falseo de los datos, ya que esto no es verificable. El reporte requiere la firma de uno o más representantes del CONEI; mis reportes de primera mano revelan que esta firma se falsea o compra con frecuencia. Finalmente, y esto es más grave, en ocho de nueve UGELs visitadas en la investigación, el reporte que informa de horas no dictadas no ocasiona descuentos en la planilla del maestro o maestros que no han cumplido con sus obligaciones del mes, debido a que el sistema de reporte de horas corre por los canales pedagógicos mientras que la planilla lo hace por los administrativos, y éstos sistemas rara vez ‘conversan’.

De esta manera, al depender de sistemas de reporte o mecanismos de participación provistos top-down se da un 'equilibrio Nash', un empate sin goles en los niveles intermedios de la administración, que acuerdan en dar por buenas las cifras falsas y entregarlas al MED para su pomposo anuncio oficial… mientras la escuela sigue sin producir aprendizajes. La norma de reporte de horas lectivas no cumple su cometido, que es lograr las horas de aprendizaje… previstas ya por otras normas. Y nótese que tampoco una acción frontal como las emprendidas por nuestra eterna ‘lucha contra la corrupción’ se traducirá, por estas vías, en resultados efectivos en lo pedagógico. (Faltaría también discutir la posibilidad conceptual de hacer una rendición de cuentas eficaz en materias de responsabilidad compartida.)

Está claro que, en contra de lo que preconizan algunos, la rendición de cuentas realmente existente lleva los signos de valor cambiados, que de facto la privan de su valor como sistema de intercambios. Tal rendición existe en el contexto del pacto vicioso, el 'equilibrio Nash' al que han aludido, entre otros, J.F. Vega y W. Twanama: la información que circula obligada por la norma no es real, pero “es la que te voy a dar y la que vas a aceptar” porque es “suficiente”, y porque, dada la complejidad de lo que se ha demandado al funcionario (y su desvinculación casi total con los resultados de aprendizaje) es la única realísticamente disponible.

Pero hay lecciones aprendidas. Desde su prolongado diseño, el Proyecto de Educación en Áreas Rurales, PEAR, animado por parecida vehemencia participativa, propuso esos mismos ‘soviets’ autónomos –las redes- que en sucesivas versiones demostraron no poder cargar sobre sus hombros la excesiva complejidad de tareas encargadas a agentes no calificados. En principio pareció una buena apuesta trabajar en una cultura (y un sistema) de rendición de cuentas desde el piso más básico del servicio educativo, el aula y la institución misma, y progresar hacia arriba a partir de su efectividad, aprovechando lo positivo de los canales, mecanismos y dispositivos ya previstos en las leyes vigentes y abogando por la modificación, nulidad o derogatoria de aquellas normas que contribuyan al “ruido” o falsedad en las relaciones institucionales. Pero los soviets nada pudieron ni pueden contra leyes bienintencionadas-pero-perversas, ni contra municipalizaciones saltimbanquis.

No digo que esta sea una vía cerrada. Pienso que cabe seguir apostando por una estrategia de ‘mejora de la calidad de la demanda’ mediante la incorporación de estándares -y dotación de instrumentos de gestión basados en esos mismos estándares- hacia arriba, desde las IIEE: a contracorriente (pero aún dentro) del sistema viciado de reporte o mecanismo de participación frondoso, con la expectativa de modificarlo progresivamente bottom-up.

El Bus Proyectero y su sombra

Pero, hay que decirlo, nuestra descentralización realmente existente atenta contra esta apuesta. Si es cierto que las reformas anteriores han fallado de manera parcial o completa debido a que no han sabido involucrar estándares, no se ve cómo hayan de ser incorporados estos sin el recurso a una renovada autoridad del estado central. Y si, de otro lado, las reformas “de acercamiento” están poco o nada dotadas de los recursos requeridos para esta cercanía, debería recurrirse a la cofinanciación entre niveles de gobierno. Pero sin un plan a la vista (y el PEN frondoso y bonachón no nos sirve para esto) que brinde unidad de objetivos entre los diferentes niveles de gobierno, esto es poco probable. Quizá más pertinente sea aquí la participación de un FONDEP repotenciado, no sólo como un instrumento de complementación financiera, sino como un potencial articulador de iniciativas que se propongan incrementar el desempeño de otros actores de la comunidad educativa, incluyendo incorporar a su aplicación la verificación de logro de determinados estándares, y vis a vis con la Carrera Pública Magisterial para profesores y otros agentes del servicio.

Pero ya sea porque dé poca importancia a la educación o porque, por primera vez, se la tome verdaderamente en serio, el estado central no va a dar riendas largas a este proceso. He visto con asombro cómo, a falta de capacidades de generación de proyectos locales, un bus recorre algunas regiones del país llevando un equipo de proyectólogos del SNIP, que hace lo que los agentes locales no logran hacer a pesar de capacitaciones y facilitaciones sin número. El “Bus Proyectero”, como le dicen recordando otros escándalos, es el epítome de la apenas escondida recentralización: la del centralismo delivery. Porque el horizonte político no favorece otras estrategias. El estado central tiene la tentación de acortar las riendas, y entre las cumbres UE y APEC y el horizonte electoral del 2010-2011, el temor al desorden acrecienta la demanda por un estado central más vigoroso, que anticipa -con magníficas razones- el desmadre. Así, seguimos atrapados entre la fosa de la mala calidad educativa y el péndulo de las iniciativas de descentralización y recentralización. Las consecuencias de plazo largo son tristes. Y en educación, no hay que olvidarlo, todo lo que importa se verifica en el plazo largo.


[1] Formatos 01 a 04 para Informe de horas lectivas, http://www.minedu.gob.pe/normatividad/reglamentos/xtras/FormatosLineamientosDS008-2006ED.xls